財政部摸底地方信用 地方自主發(fā)債猜想

　　建立地方政府信用評級制度，一直被視為是控制地方債務風險、加強政府債務融資的透明度與規(guī)范性的重要一環(huán)。

　　日前，廣州市財政局官方微博發(fā)布消息稱，地方政府信用評級的研究工作由財政部國庫司主持，已經在全國范圍內的多個省份完成調研。與此同時，國庫司已經組織在一些省份開始試點，試編權責發(fā)生制的政府綜合財務報告。

　　3月26日，一位不愿署名的省級財政部門人士對《華夏時報》記者表示，財政部的調研可能從去年就開始了，主要選擇在廣東、上海等一些試點自行發(fā)債的省市進行，因事項敏感，細節(jié)目前不便公開。

　　中誠信國際信用評級公司一位熟悉相關業(yè)務的高管告訴本報記者：“在我們內部已經有一套很完整的政府信用評級體系，通過對融資平臺的評級，我們對各地的財政實力、信用狀況都有大體的掌握和判斷?！?/p>

　　倒逼政府信用評級

　　近年來，地方債規(guī)模增長迅速，已經引起中央政府高度重視。

　　根據(jù)審計署公布的數(shù)據(jù)，2010年底，地方政府負有償還責任、擔保責任以及一定救助責任的債務總計10.7萬億。而截至2013年6月底，同一口徑的地方債務已達17.9萬億，年均增長約25%。

　　為此，2013年12月召開的中央經濟工作會議，首次將“控制和化解地方政府性債務風險作為經濟工作的重要任務”。然而，面臨新型城鎮(zhèn)化天量資金的需求，市政債或類似地方債又是地方政府籌措資金的現(xiàn)實選擇。

　　3月19日，在國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃發(fā)布會上，財政部副部長劉昆表示，將加大地方債支持城鎮(zhèn)化建設力度。依法賦予地方政府適度舉債權限，完善現(xiàn)行地方政府債券制度。

　　可想而知，在未來新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃實施的7年時間里，地方債務總體規(guī)模仍然將持續(xù)擴大。如何建立完善的發(fā)債制度和風險識別防控機制是財政部需要解決的難題。

　　記者注意到，去年7月份，財政部就宣布，將積極創(chuàng)造條件使地方政府未來在自行發(fā)債過程中逐步推進建立信用評級制度。

　　上述財政部門人士稱，財政部的調研是有針對性的，一個是征求預算法修改的一些意見，另一個是地方自主發(fā)債一些相配套的制度建設，包括信用評級這樣的制度安排。據(jù)他了解，廣東省揭陽市此前已經開始做地方政府信用評級的嘗試。

　　另有消息稱，地方政府信用評級已經研究完畢，目前準備上升為地方政府信用評級條例，并將選擇合適的時機公布；財政部所做的地方政府信用評級，以地方政府債務的偏離度和違約率為主線。與其一起制定的還有政府信息披露制度，其中涉及編制資產負債表、規(guī)范信息披露行為、提高信息披露透明度等。

　　《華夏時報》記者就上述消息及國庫司調研情況向財政部致電，并發(fā)去采訪函，截至發(fā)稿時未獲得相關回應。

　　主持國家社科基金重大項目——《地方政府性債務管理和風險防范研究(2012-2016年)》的中南財經大學財稅學院院長陳志勇對《華夏時報》記者表示，建立地方政府信用評級體系是財稅改革的趨勢，也是地方自主發(fā)債的重要前提條件，“信用評級跟地方政府發(fā)債關系緊密，有利于債券的合理定價和風險防控?！?/p>

　　評級方法已成熟

　　從財政部《2013年地方政府自行發(fā)債試點辦法》(以下簡稱：《辦法》)來看，目前有上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東六省市獲得自行發(fā)債權；其中江蘇、山東成為2011年該試點啟動以來首次擴圍省份。

　　自行發(fā)債是指試點省(市)在國務院批準的發(fā)債規(guī)模限額內，自行組織發(fā)行本省(市)政府債券的發(fā)債機制。2013年試點省(市)政府債券由財政部代辦還本付息。

　　據(jù)了解，除上述六省市以外，其他地方發(fā)行政府債券一般通過財政部向國務院申請，由財政部擇機合并代發(fā)。

　　值得注意的是，這份一年更新一次的《辦法》，2013年首次明確提出“積極創(chuàng)造條件，逐步推進建立信用評級制度”。截至目前，一些學術機構、評級公司已自發(fā)開展不少地方政府信用評級的研究和實踐工作。

　　上述中誠信高管告訴記者，該機構今年3月在黑龍江亞布力組織了一場關于地方政府信用評級的研討會，并于3月23日發(fā)布了《2014年中國地方政府信用分析》報告，收錄了全國30個省、自治區(qū)、直轄市(西藏和港澳臺地區(qū)除外)的信用分析。

　　該中誠信高管表示，中誠信有豐富的政府融資平臺的信用評級經驗，“在做融資平臺公司評級的時候，我們都要考慮當?shù)卣男庞茫驗槿谫Y平臺后面主要還是政府財政在支撐，而政府也會為我們提供一些數(shù)據(jù)信息?！?/p>

　　據(jù)他介紹，評估地方政府的基礎信用主要考量地方經濟、地方財政、償債能力、外部支持四個方面因素，四個一級評價指標下面又有更多具體指標，“我們內部有一套很完整的政府信用評級的方法和體系，也對一些地方做過評級，只不過沒有公開?！?/p>

　　早在去年9月16日，社科院金融研究所與中債資信評估公司在京簽署中國地方政府評級合作框架協(xié)議，并發(fā)布了前期合作研究成果及中債資信地方政府主體評級方法和模型。

　　廣東省財政科學研究所所長黎旭東向本報記者介紹，廣東省10年前就開始進行預算制度改革的研究實踐，兩年前就想做信用評級，并與一些金融機構、評級機構進行了洽談，希望把市場評級引入進來，來約束政府的發(fā)債行為。

　　“我們不是為了評級而評級，而是想建立一個類似企業(yè)債的市場化發(fā)債機制。后來因為沒有放開自主發(fā)債，沒有需求，就放下了。”黎旭東說。

　　一些專業(yè)人士認為，試點的“自行發(fā)債”和完全“自主發(fā)債”有很大區(qū)別，關鍵在于是否淡化財政部的隱性擔保，實行市場評級、市場定價。目前市場上由于缺乏信用評級作有效區(qū)分，無論是財政部代發(fā)的地方債還是試點地區(qū)自發(fā)的地方債與國債利率區(qū)別不大。記者注意到，目前3至5年期地方債，與同期限國債利差約為22個基點，并不明顯。

　　陳志勇認為，目前評級方法已不是問題，國際上的三大評級機構，包括內地的一些機構已經在這些方面積累了很多研究經驗。關鍵的問題是地方政府不太愿意公開家底，怕影響政府的公信力和政績。

　　對此，黎旭東認為，面對地方政府不愿公開全部財務信息的情況，評級機構還必須與金融機構合作，以獲取盡可能詳細的信息。

　　待《預算法》開路

　　其實，給地方政府信用評級早已有“尚方寶劍”，只待東風。

　　財政部部長樓繼偉在2013年12月指出，為加強政府債務管理、防范和化解財政風險，按照十八屆三中全會《決定》精神，應建立在地方政府信用評級基礎上的地方發(fā)債管理體制。

　　2014年財政預算報告明確提出，要“切實加強地方政府性債務管理，有效防控財政風險”；其中，一項重要舉措是“推進建立考核問責機制和地方政府信用評級制度”。

　　“財稅改革是全面深化改革的重頭戲，各地還得看中央的決策部署?！焙笔〗y(tǒng)計局副局長葉青對《華夏時報》記者表示，只要中央下決心做，政府信用評級沒有克服不了的困難。

　　在葉青看來，未來很長一段時間內，“規(guī)模限額”仍是中央監(jiān)管地方債的一個主要手段，財政部的調研意味著，今后很可能地方政府信用評級，將作為財政部分配發(fā)債額度的一個重要參考指標。

　　黎旭東也認為，財政部可能有這種打算，“但真正要深化改革的話，地方政府發(fā)債就不是一個審批的概念，而是一個制度規(guī)范的概念。首先就是要建立公開透明的全口徑預算，沒有財政數(shù)據(jù)的公開透明，市場無法評級，即使勉強評出來，也有很大的水分?！?/p>

　　他還強調，中央對于地方發(fā)債應該是宏觀監(jiān)控，實行報備制而不應該是額度審批制。

　　“地方政府什么時候需要發(fā)債，發(fā)多少，成本多少，財政部不可能一一掌握，如果由財政部審批必然導致大家跑部前進?！崩栊駯|稱，“在體制機制還沒建立起來的時候，需要中央有個額度限制。地方政府發(fā)債是一個市場行為，只不過舉債主體一方是政府?！?/p>

　　雖然目前地方自行發(fā)債已在六省市試點，但要在全國鋪開并賦予地方更大的自主權還有待《預算法》的修改。

　　中誠信高管對此非常關注，“地方政府發(fā)債首先要看《預算法》的修改，看它允許發(fā)到哪一級政府。如果僅僅允許省一級，大家可以評的也沒有多少家。如果允許縣一級的，那市場空間就大多了?！?/p>

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