最近發(fā)生在養(yǎng)老保險(xiǎn)上的爭論，讓普通民眾看花了眼，一邊說企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余超過3萬億，養(yǎng)老金必須拿出來投資運(yùn)營；另一邊卻說多個(gè)省份收不抵支，需要財(cái)政大幅補(bǔ)貼才能“保發(fā)放”。

　　那么，問題來了：養(yǎng)老金到底是“錢多”還是“缺錢”呢？

　　“錢多”和“錢少”都是我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中真實(shí)存在的情況。由于基金統(tǒng)籌層次比較低，養(yǎng)老金在地區(qū)之間不能調(diào)劑余缺，出現(xiàn)了“富者愈富、窮者愈窮”的局面，結(jié)余地區(qū)基金大量沉淀和缺口地區(qū)巨額財(cái)政補(bǔ)助的并存。

　　這就是我國養(yǎng)老金“窮”與“富”，“多”與“少”，“盈余”與“收不抵支”的秘密所在。

　　養(yǎng)老金的“二八法則”

　　如同財(cái)富在人群中的分配一樣，養(yǎng)老金的累計(jì)結(jié)余在地區(qū)之間分布也存在“二八法則”：累計(jì)結(jié)余超過千億的九個(gè)省份，占到了3萬億結(jié)余中的三分之二，剩下23個(gè)省級統(tǒng)籌單位（包括新疆兵團(tuán)）一共才結(jié)余1萬億。

　　《中國社會保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告2014》披露，全國累計(jì)結(jié)余超過1000億的有廣東、江蘇、浙江、北京、山東、四川、遼寧、上海、山西9個(gè)省份，共計(jì)20291億元，占到全部累計(jì)結(jié)余的66.3%。

　　其中，廣東的累計(jì)結(jié)余高達(dá)5128億元，一省就占到了全國累計(jì)結(jié)余的六分之一。廣東的累計(jì)結(jié)余是黑龍江的18倍，廣東結(jié)余的資金夠給該省的退休人員發(fā)放49.7個(gè)月的養(yǎng)老金，黑龍江卻只夠發(fā)3.5個(gè)月了。

　　養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)余分布的苦樂不均，表面上看是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原因，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)結(jié)余多，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)結(jié)余少，但本質(zhì)上卻歸結(jié)于勞動(dòng)力的流動(dòng)。

　　勞動(dòng)力首先是養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)者和貢獻(xiàn)者，退休之后才是領(lǐng)取者和享受者。勞動(dòng)力流入大省往往結(jié)余比較多，而且因?yàn)榱魅胝弑容^年輕，這些省份養(yǎng)老保險(xiǎn)的收支結(jié)構(gòu)都比較好，繳費(fèi)人多而領(lǐng)取人少。相反，一些勞動(dòng)力流出省份卻面臨著繳費(fèi)人數(shù)少，支出壓力大的困境。

　　正是由于養(yǎng)老金分布上這種兩極化的情況，決定了每個(gè)省的不同訴求。對于像廣東這樣的富裕省份，養(yǎng)老金投資運(yùn)營是它們應(yīng)該考慮的事情，但對于像黑龍江這樣的收不抵支省份來說，更重要的是如何通過財(cái)政補(bǔ)助實(shí)現(xiàn)收支平衡。

　　養(yǎng)老基金分散縣市一級

　　統(tǒng)籌地區(qū)是社會保險(xiǎn)上的一個(gè)概念，指社會保險(xiǎn)基金統(tǒng)一征收，統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)劑使用的范圍。

　　造成養(yǎng)老金“苦樂不均”的制度原因是統(tǒng)籌層次過低。當(dāng)前統(tǒng)籌還是縣、市級為主，基金分散在全國1000多個(gè)縣市統(tǒng)籌單位中。

　　由于統(tǒng)籌層次過低，養(yǎng)老基金不能在全國范圍內(nèi)統(tǒng)收統(tǒng)支，廣東的結(jié)余有5000億，黑龍江加上財(cái)政補(bǔ)助仍然收不抵支，但兩省之間卻不能調(diào)劑使用。

　　不僅省與省之間不能調(diào)劑使用，就是同一個(gè)省的不同縣市之間也做不到完全的調(diào)劑使用。雖然2009年我國號稱實(shí)現(xiàn)了所有省份的省級統(tǒng)籌，但絕大多數(shù)省份只是建立了省級調(diào)劑金制度，并沒有實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的基金省內(nèi)“統(tǒng)收統(tǒng)支”。

　　省級調(diào)劑金制度是指省內(nèi)各地區(qū)按照一定比例上交調(diào)劑金，富裕地方多交點(diǎn)，欠發(fā)達(dá)地方少交點(diǎn)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)如果養(yǎng)老金發(fā)放有缺口，就向省里申請調(diào)劑金。

　　由于不是統(tǒng)收統(tǒng)支，省里收上來的調(diào)劑金做不到完全的調(diào)劑余缺，也許從總量上來看，省內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)的結(jié)余正好夠彌補(bǔ)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的收支缺口，但在這種制度下，發(fā)達(dá)地區(qū)不需要上交全部的結(jié)余，也就無法補(bǔ)全欠發(fā)達(dá)地區(qū)的缺口，后者還需申請財(cái)政補(bǔ)助。

　　最終導(dǎo)致一些省份出現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余和財(cái)政補(bǔ)助同時(shí)增加的奇怪局面。

　　近13年來，中央財(cái)政超過2萬億的補(bǔ)貼大部分都是用于彌補(bǔ)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的收支缺口。當(dāng)前中央財(cái)政除了對沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份沒有財(cái)政補(bǔ)助之外，其他地區(qū)都是可以享受中央財(cái)政的補(bǔ)助。

　　財(cái)政分灶吃飯阻礙全國統(tǒng)籌

　　正是基于這樣的現(xiàn)實(shí)，“十三五”規(guī)劃提出“實(shí)現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”，人社部新聞發(fā)言人李忠曾表示，提高統(tǒng)籌層次，實(shí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，按照社會保險(xiǎn)大數(shù)法則，在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)調(diào)劑余缺，分散風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)基金的共濟(jì)能力。

　　根據(jù)本報(bào)記者了解，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次在1991年的中央文件中就已經(jīng)提出了，在過去20多年之所以以“縣市”為主的統(tǒng)籌層次沒有根本上的改變，確實(shí)存在客觀的原因。

　　據(jù)《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》記者了解，當(dāng)前分灶吃飯的財(cái)政體制是阻礙統(tǒng)籌層次提高的重要原因之一。

　　在財(cái)政分灶吃飯?bào)w制下，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)權(quán)事權(quán)不明晰，立法不明確，統(tǒng)籌提到哪一級，哪一級實(shí)際就成為最終的“出資人”和“兜底人”。省級統(tǒng)籌沒有實(shí)現(xiàn)真正的統(tǒng)收統(tǒng)支就是基于這個(gè)原因。

　　下一步若要實(shí)現(xiàn)真正意義上的全國統(tǒng)籌，那養(yǎng)老保險(xiǎn)的事權(quán)和財(cái)權(quán)都將集中在中央，繳費(fèi)由中央來管理，支出兜底也由中央政府來管理，中央政府將擔(dān)負(fù)起全國養(yǎng)老保險(xiǎn)的責(zé)任，這對于中央政府來說也是一大挑戰(zhàn)。

　　南京財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院教授林治芬認(rèn)為，全國統(tǒng)籌已經(jīng)成為政府改變基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度困局的“抓手”，中央財(cái)政是應(yīng)該為此承擔(dān)責(zé)任的，但并不是意味著中央財(cái)政要承擔(dān)全部責(zé)任，而是要在中央和地方之間實(shí)現(xiàn)合理分擔(dān)。

　　中國人民大學(xué)教授鄭功成近日在接受人社部下屬媒體采訪時(shí)表示，全國統(tǒng)籌不能再走省級統(tǒng)籌的老路，必須堅(jiān)持全國統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)務(wù)模式，可以安排一定的過渡期，讓各省、自治區(qū)、直轄市逐步過渡到全國統(tǒng)一的繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)費(fèi)率，但不能采取調(diào)劑金方式來繼續(xù)留下后遺癥。

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