2013年11月,黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問(wèn)題的決定》中提出,創(chuàng)新人口管理,加快戶(hù)籍制度改革。2014年8月,《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》公布,要求建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記制度,取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口與非農(nóng)業(yè)戶(hù)口性質(zhì)區(qū)分。截至今年9月19日,已經(jīng)有30個(gè)省區(qū)市出臺(tái)戶(hù)籍制度改革方案,普遍提出取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口與非農(nóng)業(yè)戶(hù)口性質(zhì)區(qū)分,統(tǒng)一登記為居民戶(hù)口。

　　30個(gè)省區(qū)市出臺(tái)戶(hù)籍改革文件落實(shí)中央戶(hù)籍改革政策歷時(shí)兩年,是因?yàn)閷?shí)現(xiàn)統(tǒng)一登記為居民戶(hù)口,不但要投入大量成本縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距,也需要各方有一個(gè)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、逐步接受的過(guò)程,此外,還有諸多技術(shù)性規(guī)則需要完善。

　　對(duì)于現(xiàn)有的戶(hù)籍改革成果,特別是戶(hù)籍改革之后相關(guān)權(quán)利的保護(hù),需要通過(guò)立法或修訂有關(guān)法律的方式確定下來(lái),為改革提供更好的制度保障。

　　北京發(fā)布的一份文件,在微信朋友圈里飛速傳播,也讓遠(yuǎn)在河南省漯河市的李昊幾多感慨。

　　9月19日晚,北京市發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》,提出將取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口性質(zhì)區(qū)分,統(tǒng)一登記為居民戶(hù)口。

　　據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),在北京出臺(tái)戶(hù)籍改革意見(jiàn)之后,已經(jīng)有30個(gè)省區(qū)市出臺(tái)戶(hù)籍制度改革方案,普遍提出取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口與非農(nóng)業(yè)戶(hù)口性質(zhì)區(qū)分,統(tǒng)一登記為居民戶(hù)口。

　　這意味著,農(nóng)業(yè)戶(hù)口將成為歷史。

　　終結(jié)城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍管理制度

　　李昊沒(méi)有想到,十幾年間社會(huì)變化這么快。

　　今年30多歲的李昊出生在河南農(nóng)村,在農(nóng)村上完小學(xué)、初中和高中,然后跟隨同鄉(xiāng)到北京謀生。

　　幾年間,他在北京賣(mài)過(guò)菜、在工地上打過(guò)工、在公司里打過(guò)雜,一直羨慕有北京城鎮(zhèn)戶(hù)口的人——養(yǎng)老、看病有社保,子女不愁沒(méi)學(xué)上,沒(méi)錢(qián)還能住上保障房。而自己跟這些基本公共服務(wù)卻沒(méi)有太多關(guān)系。

　　在外打拼幾年后,李昊回到漯河市。他發(fā)現(xiàn),自己跟城里人仍然不一樣,不能在當(dāng)?shù)貐⒓映擎?zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn),在城里打工,孩子仍然不能在城里上學(xué),城里建的保障房,自己連資格都沒(méi)有。

　　李昊決定回到鎮(zhèn)上做農(nóng)資生意。

　　頭腦靈活再加上勤快,李昊漸漸小有積蓄,但戶(hù)籍性質(zhì)的差異讓他還是耿耿于懷:同樣是養(yǎng)老保險(xiǎn),只能參加針對(duì)農(nóng)民的新農(nóng)保；同樣是醫(yī)療保險(xiǎn),他只能參加新農(nóng)合。

　　變化發(fā)生于2014年11月,當(dāng)時(shí),《河南省人民政府關(guān)于深化戶(hù)籍制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》正式出臺(tái),取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口與非農(nóng)業(yè)戶(hù)口性質(zhì)區(qū)分,統(tǒng)一登記為居民戶(hù)口。

　　不久之后,當(dāng)?shù)馗鶕?jù)相關(guān)政策為李昊辦理了居民戶(hù)口,“農(nóng)業(yè)戶(hù)口”四個(gè)字在他的戶(hù)口簿上消失了。李昊在鎮(zhèn)上買(mǎi)了一套房子,將一家人的戶(hù)口也遷到了鎮(zhèn)上。

　　隨之而來(lái)的是,城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和新農(nóng)保被整合為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn),城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和新農(nóng)合也將整合為城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)。

　　“在戶(hù)籍上,我感覺(jué)和城里人沒(méi)什么差別了。”李昊告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者,農(nóng)村人、城里人,不再以戶(hù)口論身份。

　　兩年前,國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》發(fā)布,要求建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記制度,取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口與非農(nóng)業(yè)戶(hù)口性質(zhì)區(qū)分。

　　自那時(shí)以來(lái),據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),包括河北、河南、山東、山西、陜西、江西、湖南、湖北、廣東、廣西、黑龍江、吉林、遼寧、重慶、云南、甘肅、青海、福建、江蘇、安徽、貴州、四川、新疆、寧夏、浙江、海南、內(nèi)蒙古、天津、上海、北京,已經(jīng)有30個(gè)省區(qū)市出臺(tái)戶(hù)籍制度改革方案,普遍提出取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口與非農(nóng)業(yè)戶(hù)口性質(zhì)區(qū)分。

　　中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國(guó)祥告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者,這意味著,首先在制度上以文件的方式正式終結(jié)了我國(guó)的城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍管理制度,這是社會(huì)進(jìn)步的一個(gè)重大體現(xiàn)。

　　李國(guó)祥介紹說(shuō),在農(nóng)業(yè)戶(hù)口與非農(nóng)業(yè)戶(hù)口區(qū)分制度下,我國(guó)的社會(huì)福利制度、基本公共服務(wù)的提供,都跟戶(hù)籍制度掛鉤,導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間的差距不斷擴(kuò)大。

　　對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)教授李長(zhǎng)安向《法制日?qǐng)?bào)》記者表示,這對(duì)城鄉(xiāng)一體化大有好處,也有利于此前附著在戶(hù)籍背后的福利制度加快均等化進(jìn)程。

　　社會(huì)福利與戶(hù)籍脫鉤是趨勢(shì)

　　李昊所不知道的是,在他到北京謀生之前,我國(guó)的戶(hù)籍改革已經(jīng)開(kāi)始,而取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口與非農(nóng)業(yè)戶(hù)口性質(zhì)區(qū)分,只是戶(hù)籍改革的應(yīng)有之義。

　　根據(jù)公開(kāi)資料,1958年1月,全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)戶(hù)口登記條例,城鄉(xiāng)分割的二元制戶(hù)籍制度形成。

　　1984年10月,國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶(hù)問(wèn)題的通知》,允許農(nóng)民自理口糧進(jìn)集鎮(zhèn)落戶(hù)。

　　1985年9月,全國(guó)人大常委會(huì)頒布居民身份證條例,不分城鄉(xiāng)均發(fā)身份證驗(yàn)證身份,方便人口流動(dòng)自由擇業(yè)。

　　李長(zhǎng)安認(rèn)為,改革開(kāi)放以后,我國(guó)的戶(hù)籍制度改革就開(kāi)始了,改革逐步降低了農(nóng)民進(jìn)城的門(mén)檻,戶(hù)籍藩籬逐漸松動(dòng)。

　　但就業(yè)、住房、教育、社會(huì)福利等權(quán)益并未與戶(hù)口脫鉤。

　　到了2011年,中央層面開(kāi)始明確分類(lèi)戶(hù)口遷移政策。當(dāng)年2月,國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶(hù)籍管理制度改革的通知》。

　　李長(zhǎng)安表示,近幾年的戶(hù)籍政策走向,主要是讓符合進(jìn)城的農(nóng)民變成居民定居下來(lái)。

　　2013年11月,黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問(wèn)題的決定》中提出,創(chuàng)新人口管理,加快戶(hù)籍制度改革。

　　北京大學(xué)教授陸杰華曾向《法制日?qǐng)?bào)》記者表示,正是十八屆三中全會(huì)勾畫(huà)出了戶(hù)籍改革的方向,指明了改革的具體路徑。

　　2014年8月,《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》公布,取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口與非農(nóng)業(yè)戶(hù)口性質(zhì)區(qū)分得以明確提出,直到兩年多以后各地出臺(tái)戶(hù)籍改革文件。

　　對(duì)此,李國(guó)祥認(rèn)為,30個(gè)省區(qū)市出臺(tái)戶(hù)籍改革文件落實(shí)中央戶(hù)籍改革政策歷時(shí)兩年,是因?yàn)閷?shí)現(xiàn)統(tǒng)一登記為居民戶(hù)口,不但要投入大量成本縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距,也需要各方有一個(gè)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、逐步接受的過(guò)程,此外,還有諸多技術(shù)性規(guī)則需要完善。

　　在李國(guó)祥看來(lái),此次戶(hù)籍管理二元體制的取消,意味著社會(huì)福利和公共服務(wù)與戶(hù)籍的脫鉤,政府將按照居民身份提供公共服務(wù),而人口將可以隨著戶(hù)口流動(dòng)。

　　李長(zhǎng)安的看法是,落實(shí)中央戶(hù)籍改革政策,最大的困難是推動(dòng)戶(hù)籍制度并軌的財(cái)政壓力,因?yàn)橐坏┏青l(xiāng)居民統(tǒng)一戶(hù)口登記之后,相應(yīng)的社會(huì)保障、社會(huì)福利、公共設(shè)施建設(shè)面臨比較大的財(cái)政壓力。

　　加快立法進(jìn)程保障戶(hù)籍并軌

　　在接受采訪(fǎng)的學(xué)者看來(lái),實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一登記為居民戶(hù)口之后,相關(guān)社會(huì)福利制度不但須與原有戶(hù)籍脫鉤,還須據(jù)此進(jìn)行制度整合。

　　在這一方面,城鄉(xiāng)分治的醫(yī)療保險(xiǎn)制度整合已然開(kāi)始。

　　今年1月,國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》,其核心內(nèi)容是整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療兩項(xiàng)制度,建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。

　　實(shí)際上,《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》中,已經(jīng)對(duì)此提出要求:“建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶(hù)口登記制度相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生計(jì)生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計(jì)制度?！?/p>

　　對(duì)此,李國(guó)祥告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者,對(duì)于現(xiàn)有的戶(hù)籍改革成果,特別是戶(hù)籍改革之后相關(guān)權(quán)利的保護(hù),需要通過(guò)立法或修訂有關(guān)法律的方式確定下來(lái),為改革提供更好的制度保障。

　　實(shí)踐中,居民身份證法、戶(hù)口登記條例等法律法規(guī)都涉及戶(hù)籍問(wèn)題,亟需隨著戶(hù)籍改革的逐步深入進(jìn)行相應(yīng)修訂。

　　需要制定的法律則指向戶(hù)籍法。早在2011年10月,全國(guó)人大內(nèi)司委提交的有關(guān)報(bào)告中就提出,我國(guó)有關(guān)部門(mén)正積極穩(wěn)妥開(kāi)展戶(hù)籍管理制度改革,建議待條件成熟時(shí)將戶(hù)籍法列入立法工作計(jì)劃。

　　隨后幾年間,多位全國(guó)人大代表和政協(xié)委員多次呼吁,適時(shí)制定戶(hù)籍法。

　　李長(zhǎng)安告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者,我們討論戶(hù)籍法已經(jīng)很長(zhǎng)時(shí)間了,“應(yīng)該加快立法進(jìn)程,從法律的角度界定和保護(hù)戶(hù)籍并軌”,使有關(guān)戶(hù)籍糾紛的解決有法可依。（記者陳磊實(shí)習(xí)生陳佳韻）

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