2017年1月8日下午，久霾不散的河南許昌縣陳曹鄉(xiāng)雙樓張村終于等來了新年的第一個晴天，村民張大爺決定到村子旁邊的新社區(qū)里散會兒步。

　　新社區(qū)和老村子僅隔了一小片麥子地，看上去卻是兩個不同的世界。

　　老村里房子破舊、大小不一，車過之處塵土飛揚，村民們來來往往。新社區(qū)里31棟新建的4層樓房整齊地排列，綠化草坪、路燈、監(jiān)控探頭一應俱全，然而，沒有一戶村民入住。

　　每次走在新社區(qū)空曠而嶄新的水泥馬路上，張大爺心里都忍不住嘆息，這么大的社區(qū)荒了3年，可惜了村子里180畝種糧食的耕地。

　　2012年開始，陳曹鄉(xiāng)一共占用近1000畝耕地，建設了4個新型農(nóng)村社區(qū)，統(tǒng)一規(guī)劃建設居民住房和公共服務設施，號稱要讓農(nóng)村人過上城里人的生活。

　　2012年末，河南省官方宣傳稱，全省建成及在建的新型農(nóng)村社區(qū)共3250個。因規(guī)模普遍巨大，民間俗稱為“萬人村”。

　　去年年末，新華社又公布了一串數(shù)字：至今河南省有1366個新型農(nóng)村社區(qū)停建，直接損失600多億元。

　　在陳曹鄉(xiāng)，雙樓張村是唯一完工的社區(qū)，其余三個均因資金問題不同程度爛尾。

　　2016年12月29日，中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站發(fā)布了《中共河南省委關于巡視整改情況的通報》，其中特別提到：“針對解決新型農(nóng)村社區(qū)建設遺留問題不力的問題，出臺關于新型農(nóng)村社區(qū)遺留問題的整改實施方案……各地積極采取抓完善入住、抓轉型建設、抓調整瘦身、抓退出轉化等方式，分類解決社區(qū)遺留問題?！?/p>

　　1月5日，河南許昌縣陳曹鄉(xiāng)孫村社區(qū)，小區(qū)道路和綠化還未完成，無人入住。新京報記者 逯仲勝 攝

　　荒蕪的社區(qū)

　　4年前，河南許昌縣陳曹鄉(xiāng)政府干部在大會上告訴村民，雙樓張村的新型農(nóng)村社區(qū)計劃整合周邊的6個行政村，安置2930戶11479口人。

　　村民將住進新樓房，統(tǒng)一用上暖氣、天然氣，喝上自來水，社區(qū)里建有垃圾站、小學、幼兒園、衛(wèi)生所等城市社區(qū)標配。

　　那時，最吸引村民張喜全的一條是，每位村民都能免費分到30平米的房子，“如果家里有6口人，就能分到180平米的房子，這樣就夠住了。”

　　然而，等到2013年4月社區(qū)1期工程基本建成時，政府的說法變了。

　　新房需要村民掏錢買，每平方米1000元。村民原有房屋按每平方米420元的價格補償，即2平方米的舊房還換不來1平方米的新房。張喜全算下來，加上裝修，還得掏近10萬元，不劃算。

　　他自己的房是兩層水泥房，還有獨門小院。他的想法代表了多數(shù)村民：自家房住得好好的，為什么要掏錢買政府蓋的樓？

　　距離雙樓張村東邊6公里，崗黃村村頭的崗黃社區(qū)只建了20多座3層的鋼筋水泥架，因投資商資金鏈斷裂，從2013年起就荒在了地里，周圍雜草叢生。

　　這個爛尾社區(qū)占用崗黃村180畝耕地。有的村民不忍土地白白被爛尾社區(qū)浪費，在樓房的周邊、間隙開墾土地種回小麥。

　　新京報記者還探訪了開封市尉氏縣。張氏鎮(zhèn)的郭家社區(qū)，原規(guī)劃面積622畝，可安置3600余人。如今，兩層的聯(lián)排別墅里入住率不足半成，社區(qū)東邊4棟商鋪空空如也。

　　門樓任鄉(xiāng)的門樓任社區(qū)，4層樓房沒有一戶入住。

　　“第二次革命”

　　2012年，陳曹鄉(xiāng)大開馬力，興建4個社區(qū)，并計劃以7個新型農(nóng)村社區(qū)的方式，把全鄉(xiāng)7.6萬人口盡攬其中。

　　在村民張喜全的印象里，許昌市非常重視雙樓張村的項目，時任許昌市委書記親自來了社區(qū)幾次，視察、督促現(xiàn)場施工，“大概是政府很看重吧?！?/p>

　　2011年11月26日，河南省召開第九次黨代會。黨代會報告花大篇幅闡述了新型農(nóng)村社區(qū)的地位，“走新型城鎮(zhèn)化道路，必須增加新型農(nóng)村社區(qū)這一戰(zhàn)略基點”，并把新型農(nóng)村社區(qū)建設作為“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的結合點、推進城鄉(xiāng)一體化的切入點、促進農(nóng)村發(fā)展的增長點。”

　　這也成為河南全省各地推進新型農(nóng)村社區(qū)的政策來源。

　　報告出臺之前，河南省新鄉(xiāng)、平頂山、安陽、鶴壁、許昌等多地已經(jīng)開展了新型農(nóng)村社區(qū)建設試點，時任河南省委主要領導到多地視察，并予以高度肯定，認為建設新型農(nóng)村社區(qū)是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制之后農(nóng)村發(fā)展的“第二次革命”。

　　河南大學中原發(fā)展研究院院長耿明齋理解河南大力推進新型農(nóng)村社區(qū)的緣由。

　　他說，河南是全國的農(nóng)業(yè)大省、農(nóng)民大省、人口大省。從國家戰(zhàn)略的角度，河南要承擔保障糧食安全的任務，過去多年來國家在分配建設用地指標時，對河南省比較苛刻。

　　河南也是一個發(fā)展水平相對滯后的省份。2011年，河南城鎮(zhèn)化率為40.57%，與全國平均城鎮(zhèn)化率51.27%存在一定距離。

　　耿明齋認為，如何能增加建設用地，是河南工業(yè)化和城鎮(zhèn)化道路上最突出的矛盾和問題。新型農(nóng)村社區(qū)將村莊合并后，騰出大量建設用地，是解決建設用地短缺的有效方式，“方向上有它內在的合理性?！?/p>

　　然而，在他看來，新型農(nóng)村社區(qū)要成功，需滿足兩個前提：第一，農(nóng)業(yè)就業(yè)非農(nóng)化基本完成，大部分農(nóng)民收入不依靠種地。第二，土地的升值達到一定的幅度，舊村拆遷騰出的建設用地進行商業(yè)運作后可以補償新型農(nóng)村社區(qū)建設的成本，否則可能面臨無錢可建、資金鏈斷裂的風險。

　　因此，更合理的推行方式是先建工廠、再建社區(qū)。

　　河南省多位官員、專家也曾公開反對。

　　河南省一位已退休的廳級官員張華(化名)意識到了省委領導對新型農(nóng)村社區(qū)的興趣，曾先后三次在河南省領導面前提出反對意見，“你在的時候大家都說好，你走了之后肯定有后遺癥。”

　　九代會之前，他也曾在專家座談會上面對5位省部級官員表達同樣的觀點。

　　張華的反對沒有得到回復。

　　“打雞血”建社區(qū)

　　河南省九代會之后，興建新型農(nóng)村社區(qū)的浪潮迅速席卷全省。

　　2012年2月24日，河南省住建廳與省財政廳聯(lián)合下發(fā)文件，要求2012年河南省全面啟動縣(市、區(qū))域新型農(nóng)村社區(qū)布點規(guī)劃，并完成全省50%以上的規(guī)劃。到2013年年底前，全面完成規(guī)劃。

　　2012年末，河南省明確提出要求加快新型農(nóng)村社區(qū)建設。

　　為迎合河南省的要求，各市先后報出目標：許昌市計劃在“十二五”期間啟動300個社區(qū)；平頂山規(guī)劃，到2020年全市2620個村將合并成539個社區(qū)；開封提出全市2381個村規(guī)劃為800個社區(qū)……

　　據(jù)《河南日報》報道，截至2012年末，河南省已規(guī)劃新型農(nóng)村社區(qū)近萬個，建成及在建的新型農(nóng)村社區(qū)共3250個。

　　劉巖(化名)還記得，2012年初，大報、小報、電視都在正面宣傳新型農(nóng)村社區(qū)，“這么大力宣傳新型農(nóng)村社區(qū)，這一定是個利國利民的好事情?！?/p>

　　在外地工作的劉巖心動了，2012年4月，他回到尉氏縣考察。

　　他正好趕上了在尉氏縣政府會議大廳召開的動員大會。會議持續(xù)了近3個小時，由時任縣委書記范付中主持，縣里的四大班子、相關部門、公檢法、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、村級一把手參加，號召各部門積極投身到新型農(nóng)村社區(qū)中來。

　　隔了近5年，劉巖還能記得范付中強調：新型農(nóng)村社區(qū)是開封市的經(jīng)濟抓手，也是一項重要的政治任務。各鄉(xiāng)黨委書記上臺簽訂目標責任書，承諾保證完成任務。

　　尉氏縣計劃用10年左右時間，啟動建設近200個新型農(nóng)村社區(qū)。在會上，范付中下達任務，要求2012年每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少啟動一個社區(qū)，并連片建設住房100套以上。

　　新京報記者獲得的尉氏縣政府文件顯示，2012年底未啟動新型農(nóng)村社區(qū)建設的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實行一票否決，取消一切獎項，其黨鎮(zhèn)委書記一律免職，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一律降職，分管副職不予提拔。

　　若能按要求完成建設任務，且規(guī)模在1000戶以上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記經(jīng)考察符合黨政領導干部任用工作條例的，可推薦為副縣級干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長予以重用；對于表現(xiàn)優(yōu)秀的新型農(nóng)村社區(qū)支部書記，經(jīng)考察合格的，可享受副科級工資待遇。

　　尉氏縣的這個獎懲制度來源于開封市的文件。

　　新京報記者獲得了《中共開封市委 開封市人民政府關于加快推進新型城鎮(zhèn)化攻堅戰(zhàn)的實施意見》(討論稿)，《意見》提出了明確的工作要求：2012年底，開封市各縣區(qū)所建成的新型農(nóng)村社區(qū)中，必須有一個規(guī)模達到1000戶以上。

　　根據(jù)《意見》，2011年啟動的35個新型農(nóng)村社區(qū)，2012年底每完成一個，從市級新型農(nóng)村社區(qū)建設專項資金中，獎補縣區(qū)100萬元，每少完成一個將從整合的該縣區(qū)財政資金中扣除100萬元。

　　“大家像打了雞血一樣，會議特別隆重，”劉巖被會議氣氛感動了，當即決定投資。

　　1月14日，河南開封尉氏縣門樓任村，整個社區(qū)入住率不足1/3。新京報記者 付姍 攝

　　危險的資金鏈

　　2012年，河南省財政廳籌措資金10億元，支持各地新型農(nóng)村社區(qū)，用于社區(qū)公共基礎設施和公共服務設施建設補助。

　　據(jù)測算，1個5000人人口規(guī)模的新型農(nóng)村社區(qū)，僅基礎設施和公共設施就需投入2000萬至3000萬。因而，10億元對于全省幾千個社區(qū)來說，簡直杯水車薪，還需要各地政府自己籌資。

　　據(jù)新華社報道，由于河南多數(shù)縣屬于吃飯財政，村集體經(jīng)濟薄弱，“僅靠地方財力，不能滿足農(nóng)民群眾盡快入住新社區(qū)的強烈愿望”。因此，河南有關方面建議國家整合“涉農(nóng)資金”，擴大地方政府捆綁使用權限，向新型農(nóng)村社區(qū)基礎設施建設傾斜。

　　而根據(jù)《財政專項資金管理辦法》專項資金應?？顚Ｓ?，不得用于專項資金適用范圍以外的開支。

　　以尉氏縣為例，該縣整合的資金達24項，其中包括：水利部門管理的安全飲水和小型農(nóng)田水利建設、國土水土保持重點建設等專項資金，發(fā)改委管理的以工代賑和優(yōu)質小麥基地建設等專項資金，民政部門管理的農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)等專項資金，人口計生部門管理的農(nóng)村基層計生服務體系等專項資金。

　　2012年6月，劉巖與尉氏縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂項目建設委托開發(fā)合同。

　　盡管縣財政整合了各種專項資金，劉巖告訴新京報記者，3000多萬投資的社區(qū)中，市縣兩級政府僅投入了70多萬。

　　不得已，劉巖以4分的利息向高利貸借款，投了3000多萬。

　　根據(jù)劉巖與鄉(xiāng)政府簽訂的合同，為提高本鄉(xiāng)群眾買房熱情，鼓勵拆舊房復耕，鄉(xiāng)政府支持地產(chǎn)商對購房者實行舊宅返購復耕政策，即舊宅換新宅。

　　鄉(xiāng)里也按照河南省和開封市的要求，禁止所有村民新建、改建房屋。

　　但社區(qū)建好之后，這些政策還是沒法激起村民的購買熱情。最大的阻力還是社區(qū)房屋的價格太高了。

　　在劉巖看來，鄉(xiāng)政府沒有提出具體的拆遷補償政策，20多萬一套的別墅，只有少部分有實力或者急需新房的村民才會購買。

　　距離1期社區(qū)建成已過去了近4年，社區(qū)只賣出了不足3成，其中大部分由外村或外鄉(xiāng)人購買。

　　為了幫助劉巖回籠資金，合同以加快該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化發(fā)展為由，允許劉巖將部分房屋銷售給戶籍不在本中心范圍內或鄉(xiāng)外的人員，并給其辦理房產(chǎn)證和土地使用證，與本村村民享受同等待遇。

　　律師裴愛英認為，將集體土地上的房屋對外村人銷售，明顯違反了土地管理法。

　　河南省南陽、商丘、登封、永城、焦作等多個市的下轄縣的新型農(nóng)村社區(qū)因對外銷售而被媒體曝光。

　　至今，鄉(xiāng)政府也沒能按照合同的要求，給劉巖投資的社區(qū)所占的土地辦理集體建設用地的相關證件。劉巖透露，至今社區(qū)所占的土地還是耕地性質，因此他沒法在銀行貸款。

　　國土局至今沒有給劉巖建的社區(qū)辦理產(chǎn)權證，賣出的房子也都沒有任何房產(chǎn)證件。

　　至于劉巖自己，他還有近2000萬被套在社區(qū)里，無法回本。

　　在許昌縣陳曹鄉(xiāng)，4個社區(qū)都存在資金鏈斷裂的問題。

　　2013年6月，崗黃村社區(qū)建設停工。一位施工單位負責人告訴新京報記者，社區(qū)由北京中海建設工程有限公司甘肅分公司承建，再分包給10個施工單位，由施工單位提前墊資。

　　開工1年后，北京中海公司與政府解除合同，施工單位只能轉向陳曹鄉(xiāng)政府討要工程款，“我們鬧一次就給一點，到現(xiàn)在還欠我們800萬?！?/p>

　　涉嫌違規(guī)占地復耕難

　　根據(jù)劉巖與鄉(xiāng)里簽訂的合同，村委會負責整合村里的土地，并租用給劉巖的公司，期限為50年。

　　劉巖告訴新京報記者，其社區(qū)租用的土地面積均為村里的耕地。社區(qū)計劃利用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的周轉指標，先在耕地上建社區(qū)，待村莊整體搬遷入社區(qū)之后，將其整體復耕，實現(xiàn)占補平衡。

　　這種“以租代征”的方式，已在2012年7月被國土資源部明文禁止，卻是河南省建新型農(nóng)村社區(qū)用的普遍方式。

　　河南省辦公廳2012年下發(fā)了《河南省土地資源保障專項工作方案》，對新型農(nóng)村社區(qū)建設占用的土地，允許預先使用土地綜合整治騰退出的節(jié)余建設用地指標，但必須在3年內完成舊村拆遷復墾并歸還指標。

　　河南省委農(nóng)村工作辦公室曾算出一筆賬：通過“拆村并居”搞新型農(nóng)村社區(qū)建設，可以盤活約900萬畝的農(nóng)村集體建設用地。

　　但現(xiàn)實恰恰相反，新京報記者走訪過的陳曹鄉(xiāng)、尉氏縣的多個社區(qū)都因為村民買不起社區(qū)的房子、或不愿買新房，沒能將村莊整體搬遷、復耕，導致超出周轉期限3年之后，依舊無法對村莊復耕。

　　而這也是河南省多數(shù)新型農(nóng)村社區(qū)面臨的問題：不僅沒能節(jié)省土地，反而占用了更多的耕地。

　　現(xiàn)實與計劃背道而馳。

　　中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授鄭風田曾對河南新型農(nóng)村社區(qū)進行深入調研，他認為，未經(jīng)批準，占用基本農(nóng)田，沒有在周轉期限內把村莊復耕土地，已經(jīng)違反了法律。

　　鄭風田認為，利用建設用地增減掛鉤，占用優(yōu)質的農(nóng)田之后，復耕的土地也要是同等質量的優(yōu)質農(nóng)田。但是建設用地復耕的土地，很難達到優(yōu)質農(nóng)田的質量。

　　新京報記者走訪發(fā)現(xiàn)，耕地被社區(qū)占用的村民內心也很不滿意。

　　60歲的郭云(化名)是尉氏縣郭家村的村民，2011年，村里以建社區(qū)為由，要租用她家的10畝耕地。

　　郭云算了一筆賬，5畝地種桃樹，5畝種小麥和玉米，每年收入至少35000元。

　　然而，村里剛開始只給每年每畝地1000元的租賃費用，后將價格提高到2000元。

　　郭云還是沒同意，但沒多久，村里趁她不注意，把桃樹全部割斷，麥子壓壞。她不得不接受現(xiàn)實，把地租出去。

　　村里給她提供了兩個選擇：要么每畝地每年領取2000元租金，要么政府送她家一套社區(qū)的別墅，以12.3萬的價格抵押租金，直到房租累積下來與別墅的價格相等，再領取租金。

　　她選擇了后者，領了套別墅。但因為家里沒錢裝修，別墅空了3年。

　　對于未來，她很擔心政府以后是否會按期給村民們租金。

　　許昌縣陳曹鄉(xiāng)崗黃村里土地被租用的村民已經(jīng)開始面臨這個問題，他們至今沒有拿到2016年的租金。

　　1月5日，許昌縣陳曹鄉(xiāng)柏楊村社區(qū)，一部分還沒有建設完成，“爛尾”至今。新京報記者 逯仲勝 攝

　　從降溫到整改

　　“我本以為能依靠強大的政府做后盾，給家鄉(xiāng)百姓做點好事，卻被政府給坑慘了。”想起近2000萬的債務，劉巖就對當時腦袋一熱而做的決定感到后悔不已。

　　過去的近4年里，他的地位從“政府心目中的寵兒”直線下降到“姥姥不疼，舅舅不愛”。

　　劉巖發(fā)現(xiàn)，河南省官方不再提新型農(nóng)村社區(qū)，也不再制定新政策繼續(xù)推動社區(qū)建設。

　　張華密切關注河南省的動向，他也注意到，2013年，河南省對新型農(nóng)村社區(qū)“踩了急剎車”，“新領導不提了，導向變了，下面的政府對于社區(qū)的熱情慢慢就淡了，省委農(nóng)辦也不再提了。”

　　就連村民也發(fā)覺到政策的變化。郭家村的一位村民說，2012年時，鄉(xiāng)里、村里不讓蓋新房，還會開著掛喇叭的車四處宣傳。2013年，村里逐漸不再宣傳，且前兩年又允許村民自己建房。

　　劉巖說，過去幾年里，原來積極配合他進行社區(qū)建設的官員，已調至其他崗位。新上任的相關官員，對于他的訴求，總以正在溝通、正在想辦法解決等托詞回復他。

　　其實，從2014年起，河南省已經(jīng)開始整改新型農(nóng)村社區(qū)的遺留問題。據(jù)《半月談》報道，河南省委農(nóng)辦一位負責人表示，2014年經(jīng)過全省范圍摸底調查后明確提出：已經(jīng)開建的要盡快完工，避免形成“半拉子”工程；建好的要完善公共設施，確保農(nóng)戶搬遷；尚未開工的則要重新論證，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外不允許再建新型農(nóng)村社區(qū)。

　　2016年11月下旬起，河南省各市縣陸續(xù)召開會議，傳達河南省新型農(nóng)村社區(qū)遺留問題整改工作會議精神。

　　新京報記者獲得了一份河南省新型農(nóng)村社區(qū)遺留問題整改工作聯(lián)席會議文件，內容為河南省國土資源廳解決社區(qū)涉及土地管理問題的實施方案。

　　方案提出了明確的整改時限，要求力爭在2017年底前解決60%的新型農(nóng)村社區(qū)涉及土地管理的有關問題，2018年底完善提升，基本完成整改任務。

　　根據(jù)河南省的要求，各地市、縣先后制定了相關的整改方案。

　　新京報記者獲得了尉氏縣的整改方案。方案明文規(guī)定允許將社區(qū)房屋面向全鄉(xiāng)(鎮(zhèn))區(qū)域進行銷售。此舉明顯違反了土地管理法。

　　在鄭風田教授看來，宅基地只能在行政村內部交易，當?shù)卣疀]有權力違背這條規(guī)則。然而，為了在限期內解決違規(guī)占地的問題，尉氏縣再次選擇了違規(guī)方式。

　　劉巖看到了政府的決心，但他依舊悲觀：“拆舊復墾的前提是村民愿意整體搬遷。村民沒錢搬，村子拆不掉，社區(qū)的土地證就辦不下來，我還是沒辦法貸款，解決不了資金問題。”

　　劉巖感覺自己像是走進了一個死胡同，看不到未來。（記者 付珊 實習生 李瑾）

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